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專家談：如何避免“小過重罰”“重過輕罰”
2025-01-09 10:21:21 來源：法治日報·法治周末
《法治周末》記者 呂靜
2024年12月24日，江蘇省鹽城市一農民賣1只羊獲利180元被大豐區市場監管局罰款10萬元的行政訴訟案件，在鹽城中院17法庭二審公開審理。
近年來，類似案例屢屢成為關注焦點，原因在于獲利與罰款數額相差懸殊，容易讓公眾產生“小過重罰”“過罰失當”之感。
在行政執法中如何做到張弛有度、寬嚴相濟、法理情相統一，《法治周末》記者近日就此專訪了北京師范大學法學院副教授王靜，請她作進一步的解讀。
“小過重罰”
引發社會關注
《法治周末》：您如何看待“小過重罰”現象？它可能產生哪些負面影響？
王靜：“小過重罰”現象每隔一段時間就有報道，這反映出基層執法還有改進的必要，執法人員對行政處罰法等相關法律學習的不到位和執法的機械化問題，也反映出行政問責還不夠科學合理的問題。一些案件的根源在立法，立法時本著“亂世用重典”的出發點，處罰違法情形規定得比較模糊、粗糙或者僅對行為進行處罰、不考慮違法后果，還有的規定起罰數額本身就比較高，造成執法時容易出現“小過重罰”。一些案件是源于執法人員對行政處罰法關于首違不罰、從輕減輕等的規定掌握得不到位，再加上擔心行政問責，不敢不罰或者從輕減輕處罰。實踐中還有少數案件，是上級領導不當干預案件導致的，在個案中批示要處罰一個、警示一批，造成頂格處罰。
1996年行政處罰法就對處罰與教育相結合有規定，也明確要求不能為了處罰而處罰、收支兩條線、一事不再罰等。然而一些基層執法人員雖熟悉本部門法律法規，卻對行政處罰法學習不夠，沒有全面深入悟透行政處罰法的精神和原則，因為害怕事后被追責，本著寧可錯罰一千不可放過一個的思想，機械、簡單執法，就出現了一些不符合法治的處罰案件。這一問題在2021年新修訂行政處罰法時得到高度重視，規定了不予、可以不予處罰和從輕、減輕處罰的具體情形，也規定當事人有證據足以證明沒有主觀過錯的，不予行政處罰。這些規定都是為了解決這類簡單機械執法、確保行政處罰公平公正的條文。
《法治周末》：行政處罰應遵循哪些基本原則？如何確保處罰的公正性和合理性？
王靜：行政處罰中應當遵循處罰與教育相結合原則、職權法定原則、正當程序原則、比例原則等行政法基本原則，特別是比例原則，在行政處罰中具體體現為“過罰相當原則”。公眾普遍關心“小過重罰”案件，就是因為這類案件中體現了處罰的公正性和合理性。遇到此類案件釀成新聞，需要針對每一個案件所依據的法律規定，案件的具體案情，以及執法程序仔細進行考察，來判斷處罰是否公正合理，不宜倉促下結論，因為其成因比較復雜。在2021年行政處罰法修訂前，就有不少此類案件引起廣泛關注，為了解決這一問題，一些地方出臺了首違不罰、輕微違法不罰等規定，行政處罰法在這些實踐經驗的基礎上，結合學理專門作了規定。現在還有這類案件，說明執法人員的學習還要更加到位，行政問責也要更加科學合理，讓執法人員沒有后顧之憂，該免于處罰就免于處罰，該從輕減輕處罰就從輕減輕處罰。還應當看到，有些案件，在公眾看來是“小過重罰”，實際上案件的違法后果可能還很嚴重，并不違反過罰相當原則，被處罰人和公眾不理解，也說明執法機關的說理和釋法不夠充分，沒有達到有效溝通。
《法治周末》：如何理解“過罰相當”原則？在行政執法中，如何確保自由裁量權的正確行使，避免“小過重罰”和“重過輕罰”現象？
王靜：“過罰相當”簡單講，就是當事人的違法行為的嚴重程度要與行政處罰的嚴厲程度成正比。具體判斷過罰相當，一是要對案件事實進行全面梳理，當事人的處罰的主觀狀態、違法行為形態、情節、后果，都要在認真了解的基礎上給出結論。二是法律適用，對具體領域的法律法規所規定的罰則，即處罰的種類和數額的適用，要結合違法事實和法律依據進行判斷。根據行政處罰法的規定，可以不予處罰的情形是初次違法且危害后果輕微并及時改正的；應當不予處罰的有兩種情形：一種是違法行為輕微并及時改正，沒有造成危害后果的，不予處罰；另一種是當事人有證據足以證明沒有主觀過錯的，不予行政處罰。法律、行政法規另有規定的，從其規定。
行政執法中，要考慮案件所涉及的違法行為在當地的情況是怎樣的，類似案件都是如何處理的，當事人是否是首次違法，情節是否輕微，是否造成嚴重后果，如何將處罰與教育相結合原則落實到位。此外，還需要嚴格落實行政處罰法所規定的處罰程序，在重大案件中，履行告知、說明理由、聽證、集體討論、法制審核等環節，可以最大避免“過罰相當”和“重過輕罰”現象。
優化營商環境
提升執法溫度
《法治周末》：上述“小過重罰”案件對未來類似案件的審理有何指導意義？法院如何繼續發揮監督作用？
王靜：行政訴訟是對行政處罰等執法進行監督的最為重要的方式之一，法院依法審理“民告官”案件，對預防“過罰相當”等案件有非常重要的意義。行政訴訟法中有明確規定，“明顯不當”是法院撤銷違法行政行為的法定情形之一，此類案件嚴重不合理，屬于不合法。
法院在審理此類案件中，秉持依法公正的精神，對“過罰相當”案件予以糾正，不僅是對個案的審理，而且對提升當地行政機關依法行政水平、優化營商環境都有重要作用。
《法治周末》：在行政執法中，行使自由裁量權應遵循哪些原則？如何確保自由裁量權的行使不偏離法治軌道？
王靜：行政機關在管理社會時所面臨的情況是錯綜復雜的，具體到個案，可能是千差萬別的，行政機關如果沒有行政裁量權，也就無法執法；而且很多法律法規對罰則的規定特別是罰款的數額，會有一定的裁量空間，需要行政機關結合具體案情給出判斷。除了法定應當免于處罰、從輕減輕或者從重加重處罰的，行政機關在是否處罰、如何處罰上存在自由裁量權，應當對案件事實開展認真扎實的調查，嚴格按照法定程序完成執法過程，對法律依據進行全面細致的考察，最終作出行政處罰決定，在行政處罰決定書中要充分說理。有些地方、有些部門出臺了自由裁量基準的規定，對更加公平合理的作出行政處罰決定有一定幫助。未來應該進一步加強執法業務學習，對典型案例、同類案件要更多討論，切實提高執法人員的素質水平。
《法治周末》：在優化營商環境、提升行政執法溫度方面，你有哪些建議和展望？
王靜：第一，進一步組織領導干部和執法人員認真學法，深入學習行政法律制度，掌握行政法的精神、原則，學會用法治思維和法治方式來解決問題；第二，進一步完善行政問責制度，不能動輒對執法人員追究責任。對行政執法行為追究責任，也應當依法、按照正當程序來開展，也要避免“小過重罰”和“大過輕罰”。行政機關如何管理執法人員，是否有尊嚴、寬嚴相濟對待執法人員，也會影響到執法人員如何執法；第三，地方政府要通過開展法治政府示范創建、執法案卷評查等，推動執法三項制度等落實，切實提高執法的質量；第四，妥善處理好信訪與信法、維穩與維權的關系，積極支持和推進行政復議、行政訴訟的制度運行，鼓勵當事人在法治途徑內解決行政糾紛，法院和檢察院要依法公正履行司法權；第五，進一步暢通輿論監督、公眾監督，對典型案件跟蹤報道、深入挖掘，營造全社會學法用法的氛圍，讓政府的權力在陽光下運行；第六，加大全民普法的范圍和力度，人民群眾是最好的監督員，在遇到執法時能夠使用法律武器和行政機關、執法人員進行溝通，維護自己的合法權益。
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