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兩個《規(guī)定》根據(jù)各主體食品經(jīng)營活動的不同特點，優(yōu)化制度機制、細化監(jiān)管要求，并要求網(wǎng)絡食品交易第三方平臺等主體參照適用相關規(guī)定。這有利于進一步壓實相關主體的食品安全責任，構建食品安全協(xié)同治理體系，全面提升食品安全治理效能

《法治周末》記者 呂靜

“民以食為天，食以安為先。”食品安全關乎公眾健康與社會安全，食品安全治理涉多方主體，需要對相關主體在生產(chǎn)和經(jīng)營各鏈條上的角色進行深入探討，進而科學分配權利義務。　

近日，國家市場監(jiān)管總局發(fā)布了《食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)落實食品安全主體責任監(jiān)督管理規(guī)定》和《集中用餐單位落實食品安全主體責任監(jiān)督管理規(guī)定》（以下簡稱兩個《規(guī)定》）。針對這兩個《規(guī)定》，《法治周末》記者邀請中國政法大學法治政府研究院院長、教授趙鵬與中國人民大學食品安全治理協(xié)同創(chuàng)新中心研究員、河北農(nóng)業(yè)大學副教授孫娟娟進行深度解讀。

明確食品安全主體責任

《法治周末》：在食品行業(yè)持續(xù)創(chuàng)新發(fā)展的背景下，市場監(jiān)管總局新發(fā)布的兩項食品安全主體責任新規(guī)的背景和意義是什么？

孫娟娟：隨著食品行業(yè)的持續(xù)創(chuàng)新發(fā)展，食品生產(chǎn)經(jīng)營正呈現(xiàn)主體更多、分工更細、鏈條更長的特點。食品安全監(jiān)管也因此面臨著老問題和新風險的雙重挑戰(zhàn)。

市場監(jiān)管總局已于2022年發(fā)布《企業(yè)落實食品安全主體責任監(jiān)督管理規(guī)定》。通過定人、定責、定制，要求企業(yè)主體“管有方”，市場監(jiān)管“督有力”。這一機制如何長期有效，離不開執(zhí)行、反饋、制度優(yōu)化。也因如此，市場監(jiān)管總局于近日發(fā)布了兩個《規(guī)定》，進一步健全了主體明確、責任清晰的食品安全主體責任體系。

趙鵬：市場監(jiān)管總局在原《企業(yè)落實食品安全主體責任監(jiān)督管理規(guī)定》的基礎上，出臺了兩個《規(guī)定》，同時根據(jù)各主體食品經(jīng)營活動的不同特點，優(yōu)化制度機制、細化監(jiān)管要求，并要求網(wǎng)絡食品交易第三方平臺等主體參照適用相關規(guī)定。

這有利于進一步壓實相關主體的食品安全責任，構建食品安全協(xié)同治理體系，全面提升食品安全治理效能。

《法治周末》：在您看來，兩個《規(guī)定》中關于食品安全主體責任的規(guī)定上，有哪些亮點？

趙鵬：一方面，在生產(chǎn)經(jīng)營主體內(nèi)部搭建系統(tǒng)的治理架構并明確相關責任。

兩個《規(guī)定》基于食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)和集中供餐單位內(nèi)部崗位設置，劃定主要負責人、食品安全總監(jiān)、食品安全員的責任，明確主要負責人對食品安全工作負全面領導責任，食品安全總監(jiān)協(xié)助落實管理職責，食品安全員承擔具體檢查任務，形成“決策層—管理層—執(zhí)行層”三級責任架構，構造了系統(tǒng)的食品安全責任制。

其中，食品安全總監(jiān)、食品安全員等是在有關單位內(nèi)部創(chuàng)造的特殊管理職位，其任職條件有著專門的要求。他們既是企業(yè)的雇員，也對公共利益負有特殊責任。

因此，兩個《規(guī)定》要求他們承擔“發(fā)現(xiàn)有食品安全事故潛在風險的，應當提出停止相關食品生產(chǎn)經(jīng)營活動等否決建議”“接受和配合監(jiān)督管理部門開展食品安全監(jiān)督檢查等工作，如實提供有關情況，并對檢查發(fā)現(xiàn)的問題組織整改落實”等義務。

這些規(guī)定的本質是，他們有義務依據(jù)法律要求從企業(yè)內(nèi)部來監(jiān)督企業(yè)執(zhí)行相關規(guī)范，并作為監(jiān)管部門和被監(jiān)管部門之間的聯(lián)絡點，誠實地報告相關情況。

另一方面，以風險分級管控和隱患排查為主要手段，健全風險管控流程。風險隱患治理結果需與企業(yè)決策、執(zhí)行、監(jiān)督體系聯(lián)動，通過《每日食品安全檢查記錄》《每周食品安全排查治理報告》《每月食品安全調度會議紀要》等文檔強制存檔備查，實現(xiàn)從風險識別到整改銷號的全過程留痕。

構建分類分層的責任體系

《法治周末》：新規(guī)如何厘清用餐單位、單位食堂、承包經(jīng)營企業(yè)、供餐單位的食品安全主體責任，強化風險預防理念？

孫娟娟：從主體來說，食品行業(yè)是多業(yè)態(tài)、多規(guī)模的企業(yè)集合體，企業(yè)亦是人的集合體。集合體的責任體系既要分類，也要分層，做到主體明確，要求清晰。

一方面，不同的企業(yè)要結合自己的食品業(yè)態(tài)、規(guī)模大小、風險水平等事關食安的條件來設定管理制度，尤其是，配備食品安全管理人員。

作為重中之重，《集中用餐單位落實食品安全主體責任監(jiān)督管理規(guī)定》聚焦了以校園為代表的集中用餐這一食品安全監(jiān)管的重點與難點。針對單位食堂自營、委托承包經(jīng)營、從供餐單位訂餐的不同經(jīng)營模式，該規(guī)定既橫向明晰了不同主體的責任分工與協(xié)同要求，也縱向明細了各單位內(nèi)“關鍵少數(shù)”的全面責任，如集中用餐單位主要負責人、單位食堂主要負責人、承包經(jīng)營企業(yè)主要負責人及其全面負責要求。

此外，應當參照落實食品安全主體責任的關聯(lián)主體既包括網(wǎng)絡食品交易第三方平臺、大型食品倉儲企業(yè)等，也包括從事對溫度、濕度等有特殊要求的食品貯存業(yè)務的非食品生產(chǎn)經(jīng)營者。

另一方面，食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)內(nèi)部要責任到人。于組織而言，縱向上的分工構成“寶塔式”的領導、指揮、監(jiān)督系統(tǒng)。疊加食品安全管理的專業(yè)性，就形成了企業(yè)主要責任人、食品安全總監(jiān)、食品安全員的責任分工。分責不是為了脫責，而是各盡其責。

為此，修訂后的規(guī)范分別增加了對企業(yè)主要責任人、食品安全總監(jiān)的新要求，包括食品安全總監(jiān)應當由食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)管理層人員擔任；食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)按照本規(guī)定無需配備且未配備食品安全總監(jiān)的，食品安全總監(jiān)職責由企業(yè)主要負責人或者企業(yè)指定的食品安全員履行。

趙鵬：對于普通的產(chǎn)品和服務，主要針對企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的產(chǎn)品、服務設定標準。相關主體如何通過搭建內(nèi)部治理架構、分配管理責任、優(yōu)化管控流程等確保其產(chǎn)品、服務符合這些監(jiān)管要求，主要由企業(yè)經(jīng)營自主決定。在食品安全領域，由于生產(chǎn)經(jīng)營活動鏈條長、相關參與主體多，加之一些新興食品工業(yè)技術應用也會產(chǎn)生新的風險隱患，一旦出現(xiàn)問題，可能產(chǎn)生嚴重甚至無可挽回的損失。如果不對企業(yè)的內(nèi)部管理架構和管理流程設定一些強制性的要求，企業(yè)可能會出于投機、僥幸心理而放松管理，最終累積系統(tǒng)性的風險。

因此，食品安全監(jiān)管需要強化風險預防的理念，針對企業(yè)內(nèi)部管理鏈條中一些容易產(chǎn)生危害或者有利于控制風險的關鍵節(jié)點，根據(jù)行業(yè)通行的最佳實踐，提出相應的管理要求。

兩個《規(guī)定》設計的主體責任，即是這一監(jiān)管思路的體現(xiàn)。其本質是監(jiān)管部門對企業(yè)的組織架構、管理流程等進行必要的監(jiān)督指導，撬動企業(yè)投入資源，防控相應的食品安全風險。

推動制度從“紙面”落到“地面”

《法治周末》：對于食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)來說，如何更好地做到知責履責？

孫娟娟：責任清晰便于各主體的對號入座，但責任制度的重點還在于落實，需要各類主體知責履責。

于企業(yè)而言，將外部的法律規(guī)范轉換為內(nèi)部制度有賴于合規(guī)管理，其有成本，也有收益。面對實踐中出現(xiàn)的合規(guī)成本過高又或者合規(guī)形式化的問題，問題導向下的修法也在守住食品安全底線之余考慮了降本增效的制度優(yōu)化。

舉例來說，建立健全“日管控、周排查、月調度”工作制度和機制的要求為許多企業(yè)如何建立合規(guī)管理制度提供了樣板。但對于守底線亦追尋高質量發(fā)展的企業(yè)而言，自建的管理體系或者通過認證的管理體系也會含有與日、周、月管理要求相關乃至相同的內(nèi)容。

面對企業(yè)實踐中的重復建設和“兩張皮”的監(jiān)管問題，此次修法增設了“互認”要求，即食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)可以將“日管控、周排查、月調度”工作制度和機制與已經(jīng)建立的工作制度和機制有機結合實施。此外，考慮到食品生產(chǎn)等業(yè)態(tài)的季節(jié)性特征，修訂后的規(guī)范也明確了日、周、月管理制度僅在生產(chǎn)經(jīng)營期間執(zhí)行。

同時，與做到、做優(yōu)日、月、周管理的合規(guī)選擇不同，知責不重責下的合規(guī)存在象征性的問題，即所謂的“制度上墻不落地”。例如，食品安全總監(jiān)以其專業(yè)之能發(fā)揮風險控制的重要作用，是職能、職責、職權相統(tǒng)一的關鍵角色。但象征性合規(guī)中就出現(xiàn)了總監(jiān)形同虛設或者總監(jiān)有責無權的問題。鑒于此，修法后提出了食品安全總監(jiān)應當由食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)管理層人員擔任的管理層級要求。作為重中之重，學校、幼兒園未按規(guī)定配備食品安全總監(jiān)等時，將受到從重處理。

趙鵬：健全企業(yè)內(nèi)部管理架構，主體責任的核心是要求相關主體全面擔當、主動作為，不能忽視、放任可能導致食品安全問題的風險隱患存在、蔓延，出現(xiàn)問題后亦不能以系偶然事件或者受到供應鏈上其他經(jīng)營者違法行為的影響為由而逃避責任。它要求食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)、集中用餐單位等主體作為整個食品生產(chǎn)經(jīng)營活動的實施者或組織者，需要健全內(nèi)部管理架構，強化全過程管控，扮演控制食品安全風險的守門人角色。

為此，他們必須在其內(nèi)部優(yōu)化決策流程，設置食品安全總監(jiān)、食品安全員等崗位，建立并實施相關制度，建立自查自糾、風險預警和隱患排查等機制，從而在生產(chǎn)經(jīng)營主體內(nèi)部構建一個“類監(jiān)管”的體系，實現(xiàn)對食品安全風險控制效能的提升。

《法治周末》：兩個《規(guī)定》如何推動管理制度發(fā)揮效能？

趙鵬：兩個《規(guī)定》主要從組織架構、管理流程等方面對企業(yè)內(nèi)部治理提出要求，但是，每個生產(chǎn)經(jīng)營主體的經(jīng)營規(guī)模、生產(chǎn)經(jīng)營的產(chǎn)品和服務的特點等有較大差異，無法充分預設企業(yè)具體的生產(chǎn)經(jīng)營場景。對此，兩個《規(guī)定》要求相關責任主體需要組織擬定食品安全管理制度，組織擬定并督促落實食品安全風險防控措施，組織擬定食品安全事故處置方案，開展職工食品安全教育、培訓、考核，檢查食品安全管理制度執(zhí)行情況等，其目標就是要求相關主體根據(jù)其具體生產(chǎn)經(jīng)營場景的特點，搭建其符合自身需求的風險管控制度。

同時，兩個《規(guī)定》也通過相關監(jiān)管手段督促這套風險管控制度發(fā)揮實效，它們一方面在相關行政責任基礎上，明確對違法主體實施任職資格限制，規(guī)定被吊銷許可證企業(yè)的責任人員五年內(nèi)不得擔任食品安全管理職務，涉刑人員終身禁入，通過責任回溯強化履職約束；另一方面，也通過“食品安全總監(jiān)、食品安全員已經(jīng)依法履職盡責的，不予處罰”等規(guī)定來創(chuàng)造合規(guī)激勵。