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視覺中國

周睿睿

在全世界的目光都被美國大選所吸引之時，外部對歐洲的想象常常僅停留在抗擊疫情上。但除此以外，歐洲內部在其他社會以及政治議題上也可謂暗潮洶涌。

正在德國政界討論中的供應鏈法就屬于這樣的暗潮之一。一旦該法案得以通過，將對德國、歐洲，乃至全世界的商業環境產生決定性影響。

供應鏈法與企業的“盡職義務”

根據現在公布的草案，供應鏈法的核心是使企業有責任確保其在國外進行的產品部件生產或組裝過程中，不得出現污染環境或損害人權的行為。公司需要對其供應鏈上的每一個環節承擔責任。如果企業不遵守法律，可能面臨的懲罰主要有高額罰款、賠償金和制裁。

這個想法并不是德國政府拍腦袋想出來的。早在2018年，執政黨雙方，或者說三方，就在紅黑組閣協議中簽訂，如果多數德國大企業中到年底，依舊不能自愿簽署可持續發展協定的話，政府將通過立法的方式，使企業承擔“盡職義務”。

何為“盡職義務”呢？眾所周知，在全球化的今天，小到食品紡織品，大到機器設備，很多西方發達國家的產品并不在歐美原裝生產，而是會從發展中國家進口或在發展中國家生產零部件乃至完成組裝。發展中國家工廠的低廉價格是吸引西方企業前來購買產品的原因。但它們往往以侵犯勞工權益（比如，惡劣的工作環境、超時工作、雇傭童工等）和損害環境為代價。被侵犯了權益的勞工為了謀生沒有選擇，當地的監管部門也常常會為了經濟利益而對此視而不見。

如果把全球看作一個共同體，那么，處于供應鏈上游的西方企業也有改善生產環境的社會責任。但履行這些責任，迄今為止，只能依賴于企業的“良心”。

遵循良心的成本很高，那些沒那么多“全球化社會責任感”的企業，往往采取“不主動、不拒絕、不負責”的做法。很多企業雖然在表面上表示支持保障勞工權益和環境保護，但實際上卻以各種借口，既不調查所購產品的生產環境，也不對其進行干預。它們雖不直接參與，卻通過從發展中國家購買大量以廉價勞動力和污染環境為代價的產品，實則間接默許甚至鼓勵了這種行為，從而在保障工作權益和環境保護方面未盡其職。

供應鏈法的核心表述就是督促企業履行盡職義務。迄今為止，聯邦政府的公開表態是：盡管政府內部有相關考慮，但還未提交供應鏈法的具體草案。

對該法案持積極態度的主張者主要來自于社會民主黨和基督教社會聯盟。社會民主黨的主張主要出于意識形態，代表人是聯邦工作部長海爾。而基督教社會聯盟的主張則有保護德國本土企業的目的，代表人是聯邦發展部長繆勒。

海爾和繆勒均為內閣成員，在這一議題上，左派和右派難得聯手，很快收獲了來源于一大塊較廣政治光譜的響應。

德國聯邦總理默克爾原本于3月12日制止了海爾和繆勒的提議。但是，在歐盟層面，歐盟司法專員迪迪埃·雷恩德斯于4月29日宣布，擬在2021年提交一份有關企業盡職義務的法律草案。該聲明立刻得到了一些歐洲議員和德國法案支持者的大力稱贊。因此，默克爾于7月又重新召集了海爾和繆勒。這可被視為總理府希望在默克爾本屆任期內解決這個問題的一個信號。

總理府的態度影響了政府。如今，德國政府對此持基本肯定態度。法案的主張者在政府內公開了一份調查報告，根據此報告，只有不到20%的德國企業嚴格履行了其盡職義務。有鑒于此，內閣在8月底和9月討論了一些該法案中可能存在的爭議點。

另外，德國聯邦經濟合作與發展部表態，其正致力于在聯合國的層面上搭建一個歐盟條例和規范框架。

也就是說，德國也試圖在這個議題上擴大自己的影響力，對歐盟內部的支持者有所回應。但無論事關歐盟的嘗試如何，都不影響德國國內正在著手進行此事。

企業合規成本沒想象中那么高

盡管德國供應鏈法的具體章程尚未公布，能否以現在的形式通過立法也無法保證，但我們可以從若干動向和材料中，分析該法案可能會造成的影響。

一旦法案通過，要想不違反法律，德國企業或在德企業必然面臨成本提高的境況，這主要來自于這幾個方面：用于完成法律所規定的檢查的費用和人力、用來敦促其外國合作商所產生的費用和人力，以及如果外國合作商依然不達標，其更換合作商所產生的費用和時間。

看上去這是一筆不小的開銷。但細究可發覺，其中的很多費用只是名目嚇人，實際數額并不高。更有一些費用，只會在滿足了一系列條件的前提下才會產生。

其次，法案會迫使企業在保障勞工權益和保護環境等幾個重點問題上作出有針對性、系統性的風險管理。所涉及的企業將有義務向聯邦當局提交電子報告，報告中應詳細列出檢查結果，包括抽樣檢測和可疑情況的真實性評估。評估應符合企業社會責任框架下的準則。然而，一項歐盟委員會發布的調查報告顯示，大企業為這項檢查所需支付的平均開銷僅為年營業額的0.009%。對于絕大多數大企業來說，這并非一筆沉重的負擔。

那么，對于中小企業的影響呢？德國政界一直有“適度性原則”。迄今為止，根據德國聯邦經濟合作與發展部公開的表態，該法案極可能將不針對中小型企業，而僅對員工超過500人的大型企業產生約束力。

另外，如果員工超過500人的大型企業被查出違法，罰款也不一定是立刻產生：要么由政府部門出面開出罰單，要么被傷害了權益的個體起訴索取賠償。但證明違法行為的責任在起訴方。

根據德國聯邦經濟合作與發展部以及司法部門所預設的框架，起訴方在絕大多數情況下是雇員，而該雇員在起訴前，首先必須去向其在當地的直接雇主尋求溝通，或起訴其在當地的直接雇主。這也很可能導致雇員由于各方面的顧慮而放棄起訴。

法案對中國企業各有利弊

該法案對中國企業的影響主要分為兩部分：一部分是在德國設有分公司或子公司的中國企業，另一部分是和德國企業有合作關系的中國本土企業。

需要特別說明的一點是，盡管立法在德國的框架下進行，但該法案并不僅對德國企業具有約束力，因為其治理對象是德國企業和在德企業（從而也就包括了在德中資企業）。

在德國設有分公司或子公司的中國企業所面臨的主要壓力是必須針對該法案作出調整，尤其是那些雇員超過500人的大公司。否則，將和德國企業一樣，面臨巨額罰款以及被市場邊緣化的懲罰。

值得一提的是，中國公司不應妄想自己能像德國公司應對那樣輕松。因為在面對“該法案會損害德國公司利益”的質疑時，一份德國聯邦經濟合作與發展部的文件清晰回應：“供應鏈法為德國公司創造均等的競爭機會”。換言之，該法案除了達到其維護人權和環境保護的政治目的之外，還要保護德國公司的利益。但在德中資企業并不在獲得“均等的競爭機會”的公司范圍之內。

和德國公司有合作的中國本土企業所面臨的主要壓力是，必須加大在工作條件和環境保護等方面的投資，否則，就可能被德國合作方終止合作，或者被自己的雇員起訴。這里的中國本土企業并不僅指那些為德國公司提供零部件生產或組裝服務的公司，同樣也包括希望通過德資或者在德外貿公司，把自己的產品銷往德國乃至歐洲的公司。

此外，就算這些中國公司在員工待遇、工作條件以及環境保護方面達到了該法律所認可的標準，也可能面臨其德國合作方因為成本提高等原因而終止或減少合作。

此舉措也會促使一些原本與勞動力更便宜的東南亞或非洲公司合作的德國公司，因當地成本的大幅度提高轉而尋求與中國公司的合作。換言之，此舉一方面將會使得部分德國公司取消與中國公司的合作，而將生產或組裝搬遷到本國或者距離本國更近的東歐國家；另一方面，也可能刺激若干原本因為更低成本而與東南亞或非洲等地合作的德國公司，將生產線遷至成本提升幅度較少、技術也更好的中國。

另外，如果這些公司沒有達到該法案要求的標準，根據前文所提到的框架，也有兩種可能：要么其德國合作方被德國有關當局處以罰款，要么則必須該中方公司的雇員首先與其直接雇主溝通，或起訴其直接雇主。只有這個步驟走完后，才能起訴德國公司獲取賠償。在后一種可能里，步驟的繁瑣客觀上會導致很多這類的起訴無法進行。

法案制訂與實施不會一帆風順

供應鏈法對作為德國經濟命脈的實體工業影響尤其大，因此，對其持支持和否定態度的人數都不少。

支持者主要來自于那些已在人權保護和可持續發展方面進行了投資、“先行一步”的德國企業。2019年12月，若干這樣的德國企業聯合呼吁政府為其提供公平競爭的環境。60家德國企業對“盡職義務”的概念作出清晰表達。也有一些環保組織、人權組織、教會和工會加入了他們。

他們的主要論點是：由于生產和供應鏈的全球化，鏈條上的每個環節都可能造成損害人權或環境的后果，這個情況在發展中國家尤為嚴重。疫情對全球供應鏈的壓力加劇了這種狀況。有些較有社會責任感的德國企業對此采取了措施，有些則沒有。但那些沒有采取措施的企業，事實上是對人權和環境損害的發生聽之任之，因此，需要出臺一部法律，確保供應鏈上的每一個環節都符合“企業的盡職義務”精神。

對該法案最強烈的批評聲來自于企業界和經濟界，其批評的焦點在于，該法案可能對經濟帶來的負面影響以及尚未估量的法律后果。

他們認為，此舉是國家把一個自己也無法完成的政治性的控制任務強行推給了經濟。很多人對法案主張者用來說服政府的調查報告所采用的調查和統計方法也提出質疑，從而使得其結果的可靠性也大打折扣。德國聯邦雇主協會認為，該法案不具備可操作性。

不少機構已經用實際行動表達了對該法案的抵制。德國聯邦雇主協會、德國工業協會、德國工商聯合會以及德國零售企業協會已經聯合起來，試圖通過拖過年底的方式，來占用“國家行動計劃”中所提及的時限。

另外一批強有力的批評者來自于聯邦經濟部、外事部門、總理府乃至聯邦發展部內部。他們得到了默克爾的親信、聯邦經濟部長阿特邁爾的有力支持。

本屆紅黑政府開始執政兩年后，供應鏈法在歐盟定調“綠色協議”、疫情對全球制造業造成巨大沖擊之際被重新提上日程。默克爾政府的微妙態度表明了，一向以實用主義為風格的他們，在面對這類重大改變時的疑慮和謹慎。

盡管該法案的倡導者為了避免“步子邁太大”設置了很多降低其約束力，甚至可以幫助企業合理規避“盡職責任”的條款，但該法案一旦通過，德國乃至國際商貿環境發生根本性改變的序幕就拉開了。

（作者系德國漢堡大學講師）