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倪洪濤

近日，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于開展城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園治理工作的通知》，部署在全國(guó)開展城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園摸底排查和清理整治工作。不久前，黨中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見，進(jìn)一步明確學(xué)前教育堅(jiān)持公益普惠的基本方向，要求把普惠性幼兒園建設(shè)納入城鄉(xiāng)公共管理和公共服務(wù)設(shè)施統(tǒng)一規(guī)劃。

實(shí)際上，這些意見也為學(xué)前教育立法指明了方向。新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)學(xué)前教育經(jīng)歷一個(gè)從家庭撫育到單位福利、再到公共服務(wù)的發(fā)展和認(rèn)識(shí)歷程。由于深受單位福利制度的影響，在相當(dāng)程度上制約了我國(guó)目前學(xué)前教育的普惠化、公益化和優(yōu)質(zhì)化。

2017年，全國(guó)學(xué)前教育調(diào)研結(jié)果顯示，一些地方城鎮(zhèn)小區(qū)有的沒有配建幼兒園，有的雖然建了但沒有辦成公辦園或委托辦成普惠性民辦園。這些小區(qū)配套學(xué)前教育資源的嚴(yán)重流失，是造成城鎮(zhèn)“入公辦園難”“入普惠性民辦園難”“就近入園難”的重要原因。

由此也不難看出，我國(guó)學(xué)前教育亟待通過(guò)國(guó)家立法予以制度化、規(guī)范化和法治化，從而在堅(jiān)持學(xué)前教育公益性和普惠性這一基本公共服務(wù)法律定位的基礎(chǔ)上，依法保障靈活多元、層次分明的學(xué)前教育公共產(chǎn)品供給體系的建構(gòu)，促進(jìn)億萬(wàn)嬰幼兒健康快樂(lè)成長(zhǎng)。

目前，“學(xué)前教育法”已納入十三屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃的一類立法項(xiàng)目，擬在十三屆全國(guó)人大常委會(huì)任期內(nèi)提請(qǐng)審議。

就我國(guó)學(xué)前教育的法律屬性和功能定位而言，立法首先應(yīng)該處理好社會(huì)保障立法和教育行政立法之間的關(guān)系。即學(xué)前教育立法在法律專業(yè)歸屬上究竟是社會(huì)保障法還是教育行政法，抑或是二者的有機(jī)結(jié)合，必須在立法中予以明確。

從我國(guó)現(xiàn)實(shí)情況出發(fā)，學(xué)前教育立法是社會(huì)保障行政立法和教育行政立法的混合體，過(guò)度地強(qiáng)調(diào)或者忽視任何一端，都不利于學(xué)前教育的持續(xù)健康發(fā)展。

學(xué)前教育立法不僅是“學(xué)前教育法”本身如何定立的問(wèn)題，其還涉及到與我國(guó)既有社會(huì)保障法律法規(guī)的有效交通與銜接問(wèn)題，是一系統(tǒng)性的立法與修法過(guò)程。

其次，學(xué)前教育立法應(yīng)該處理好保育和教育之間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)學(xué)前教育機(jī)構(gòu)在保育教育、學(xué)前準(zhǔn)備和生活照料功能定位上的平衡。基于我國(guó)老年社會(huì)的逐步臨近、二孩生育的宏觀撫育環(huán)境欠佳和社會(huì)激勵(lì)機(jī)制不足等政策性考慮，筆者主張，將0歲至6歲嬰幼兒的保育教育工作全部納入學(xué)前教育的立法調(diào)整范圍，為育齡家庭提供盡可能周至的社會(huì)保障，消除年輕夫婦在生育成本、時(shí)間精力、工作沖突等問(wèn)題上的生養(yǎng)顧慮，以積極立法措施因應(yīng)“少子化”對(duì)我國(guó)人口結(jié)構(gòu)帶來(lái)的嚴(yán)重沖擊。

具體而言，對(duì)0歲至3歲嬰幼兒家庭而言，通過(guò)托兒所的制度化，政府對(duì)此承擔(dān)起社會(huì)保障法律上福利給付的保育責(zé)任；而對(duì)3歲至6歲的幼兒家庭而言，通過(guò)幼兒園的安全化、普惠化和公益化，政府在教育行政法制上的教育責(zé)任理應(yīng)強(qiáng)化，而社會(huì)保障責(zé)任則隨之相應(yīng)減弱。

再次，學(xué)前教育立法還應(yīng)該處理好父母的教育權(quán)和國(guó)家教育權(quán)之間的關(guān)系。這里有兩層含義，一是家庭在嬰幼兒監(jiān)護(hù)方面始終是首要責(zé)任方，這是伴隨生育事實(shí)產(chǎn)生的人類第一道德律令。孩子年齡越小家庭教育與親子陪伴的“戲份”越重，父母的責(zé)任越重大。二是學(xué)前教育畢竟不同于強(qiáng)制性的義務(wù)教育，父母理應(yīng)有更大的子女管教自主權(quán)，有權(quán)選擇入托入園接受教育，也可以根據(jù)自身情況選擇在家或者其他形式的保教模式，此時(shí)政府的責(zé)任僅在于保證嬰幼兒權(quán)益不受非法侵害和給予選擇靈活教育形態(tài)的家庭提供平等的社會(huì)保障待遇。

最后，在國(guó)家監(jiān)督和辦學(xué)自主之間也應(yīng)該給予立法平衡。學(xué)前教育立法既要建立健全政府對(duì)學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的監(jiān)督檢查與教育指導(dǎo)制度，確保教育安全和教育規(guī)范，又要給托兒所、幼兒園等學(xué)前教育機(jī)構(gòu)足夠的保育教育的自主形塑空間，以便后者能積極地探索教育教學(xué)模式、積累推廣保育教育經(jīng)驗(yàn)。

此外，還應(yīng)該建立明晰的學(xué)前教育各級(jí)政府財(cái)政投入比例制度。我國(guó)的教育基本法已確立了學(xué)前教育地方事權(quán)制——這并不排斥中央對(duì)學(xué)前教育的財(cái)政投入。故此，立法應(yīng)該首先明確各級(jí)政府在學(xué)前教育中的財(cái)政責(zé)任，讓公立幼兒園成為提供普惠性學(xué)前教育基礎(chǔ)服務(wù)的主體。

與此同時(shí)，立法應(yīng)建立跨一般行政區(qū)劃的學(xué)區(qū)制度。長(zhǎng)期以來(lái)，由于深受一般行政區(qū)域制的觀念禁錮，我國(guó)自上而下的組織復(fù)制和資源配置的高度同質(zhì)化現(xiàn)象非常突出。在教育方面的典型例證是“普九”中嚴(yán)格按照行政區(qū)劃對(duì)義務(wù)教育階段中小學(xué)校不加區(qū)分的改擴(kuò)建，之后不久就因適齡兒童的銳減和優(yōu)質(zhì)教育資源配置的城鎮(zhèn)化集中，導(dǎo)致大量農(nóng)村中小學(xué)校校舍閑置，既造成寶貴教育資源的極大浪費(fèi)，也在很大程度上讓義務(wù)教育無(wú)償性的制度安排部分落空。

故此，在學(xué)前教育立法中，應(yīng)該強(qiáng)調(diào)公立幼兒園軟硬件投入的均衡化，通過(guò)均衡配置學(xué)前教育資源，縮小學(xué)前教育資源分布上和利用上的嚴(yán)重失衡。并在此基礎(chǔ)上，打破與一般行政區(qū)高度重合的學(xué)區(qū)布局，建立跨一般行政區(qū)劃的學(xué)區(qū)制度，實(shí)現(xiàn)地區(qū)間和城鄉(xiāng)間學(xué)前教育的制度平等和資源均等。  (作者系湖南師范大學(xué)教授、博士生導(dǎo)師)