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■ 新治安管理處罰法系列解讀①

現(xiàn)行治安管理處罰法施行已近20年，期間我國社會(huì)治安形勢等發(fā)生了重大變化。為適應(yīng)治安管理新形勢新要求，應(yīng)對(duì)治安管理新情況、新問題，治安管理處罰法進(jìn)行了修訂，每一條變動(dòng)都與我們的生活息息相關(guān)。

即日起，《法治周末》將推出新治安管理處罰法系列解讀，集中關(guān)注新法中的未成年人治安違法新規(guī)定、治安違法記錄封存制度、正當(dāng)防衛(wèi)條款、危害公共安全行為擴(kuò)容等主題。敬請(qǐng)關(guān)注。

在未來實(shí)踐中應(yīng)當(dāng)注意平衡個(gè)案的差異性和法律的統(tǒng)一性。在避免對(duì)未成年人治安違法行為“一放了之”的同時(shí)，也要避免“一罰了之”

要從嚴(yán)認(rèn)定新修訂的執(zhí)行行政拘留的適用條件，且在各類適用條件之間形成梯度，產(chǎn)生罰當(dāng)其錯(cuò)、利于矯治的良好效果

《法治周末》記者 孟偉

新修訂的治安管理處罰法在未成年人治安違法治理領(lǐng)域作出諸多重要調(diào)整，對(duì)預(yù)防未成年人違法影響深遠(yuǎn)。

多位受訪專家表示，此次治安管理處罰法的修訂不僅填補(bǔ)了執(zhí)法空白，更以跨法銜接機(jī)制激活了預(yù)防未成年人犯罪法的相關(guān)規(guī)定。

調(diào)整未成年人行政拘留門檻

近年來，未成年人違法犯罪數(shù)量呈現(xiàn)上升趨勢。

6月16日，最高人民檢察院發(fā)布《未成年人檢察工作白皮書（2024）》（以下簡稱“白皮書”）。2024年，全國檢察機(jī)關(guān)受理審查逮捕未成年犯罪嫌疑人65198人，同比下降1.1%，批準(zhǔn)逮捕34329人，同比上升27.8%；受理審查起訴未成年犯罪嫌疑人101526人，提起公訴56877人，同比分別上升4.3%、46%。2024年，最高檢依法核準(zhǔn)追訴初中生殺害同學(xué)埋尸案等低齡未成年人嚴(yán)重暴力犯罪34人。

有專家認(rèn)為，如果在治安處罰階段對(duì)那些有違法行為的未成年人，進(jìn)行與違法程度相適應(yīng)的處罰，或?qū)p少他們從違法走向犯罪的概率。

新修訂的治安管理處罰法在未成年人問題上作出了一系列重要規(guī)定，調(diào)整了未成年人行政拘留執(zhí)行條件，改變了以往14周歲至18周歲未成年人通常不執(zhí)行行政拘留處罰的情況。

新修訂的治安管理處罰法維持了14周歲以下完全不負(fù)行政責(zé)任、14周歲至18周歲從輕或減輕處罰的責(zé)任年齡框架。同時(shí)，對(duì)特定情形下的未成年人行政拘留執(zhí)行條件作出調(diào)整：對(duì)于14周歲至16周歲、一年內(nèi)二次以上違反治安管理的未成年人，可以依法執(zhí)行拘留。14周歲至16周歲以及16周歲至18周歲初次違反治安管理，若情節(jié)嚴(yán)重、影響惡劣的，同樣可以依法執(zhí)行拘留。

中國政法大學(xué)未成年人事務(wù)治理與法律研究基地副主任苑寧寧表示，實(shí)踐中確實(shí)存在極少數(shù)低齡未成年人（尤其是在14周歲至16周歲臨界點(diǎn)）實(shí)施的暴力欺凌、惡性滋擾、多次盜竊等行為，性質(zhì)惡劣、后果嚴(yán)重、社會(huì)影響極壞?，F(xiàn)行“一刀切”不執(zhí)行拘留的做法，被認(rèn)為在處理此類個(gè)案時(shí)處罰威懾不足、教育矯治措施落空，導(dǎo)致受害者權(quán)益受損、行為人無懼繼續(xù)反復(fù)違法、公眾安全感降低。

華東政法大學(xué)刑事法學(xué)院講師、青少年司法研究院助理研究員羅建武在接受《法治周末》記者采訪時(shí)表示，“此次治安管理處罰法作出重大調(diào)整，有條件地取消未成年人不執(zhí)行行政拘留的立法規(guī)定，目的在于回應(yīng)當(dāng)前未成年人違法犯罪嚴(yán)重的社會(huì)輿論焦慮，解決治安違法領(lǐng)域?qū)ξ闯赡耆恕环帕酥闹卫砝Ь场薄?/p>

值得注意的是，此次修法對(duì)未成年人行政拘留設(shè)置了“情節(jié)嚴(yán)重、影響惡劣”或“一年內(nèi)二次以上違法”兩個(gè)條件。

“這在向極少數(shù)屢教不改或?qū)嵤﹪?yán)重違反治安管理法相關(guān)行為的未成年人及其監(jiān)護(hù)人發(fā)出明確信號(hào)：法律并非無能為力。同時(shí)，新法設(shè)置了‘高標(biāo)準(zhǔn)’門檻：‘情節(jié)嚴(yán)重、影響惡劣’或者‘一年內(nèi)二次以上’，其意圖是將拘留措施僅限于極其有限的少數(shù)極端個(gè)案。”苑寧寧說。

對(duì)此，羅建武認(rèn)為，在未來實(shí)踐中應(yīng)當(dāng)注意平衡個(gè)案的差異性和法律的統(tǒng)一性：一方面，在避免對(duì)未成年人治安違法行為“一放了之”的同時(shí)，也要避免“一罰了之”。要從嚴(yán)（限縮）認(rèn)定新修訂的執(zhí)行行政拘留的適用條件，且在各類適用條件之間形成梯度，產(chǎn)生罰當(dāng)其錯(cuò)、利于矯治的良好效果。另一方面，應(yīng)當(dāng)根據(jù)個(gè)案的情況來認(rèn)定適用新修訂的執(zhí)行行政拘留的適用條件，絕對(duì)不能機(jī)械地“一刀切”，只要形式上滿足了就進(jìn)行行政拘留，這樣必然陷入“一罰了之”的違法犯罪治理邏輯，與國家提倡的綜合治理、源頭治理、糾紛化解等思路相違背，不能對(duì)成年人寬容，而對(duì)未成年人該寬容而不寬容。 

處遇模式向“處罰-矯治”轉(zhuǎn)型

值得注意的是，在新修訂的治安管理處罰法第二十四條中明確要求，對(duì)不執(zhí)行行政拘留處罰的未成年人，公安機(jī)關(guān)依照《中華人民共和國預(yù)防未成年人犯罪法》的規(guī)定采取相應(yīng)矯治教育等措施。

北京市海淀區(qū)人民法院少年法庭副庭長曹曉穎曾向《法治周末》記者表示，輕微違法的未成年人在不予處罰后缺乏后續(xù)管理的問題值得警惕：“部分未成年被告人存在明知故犯現(xiàn)象，他們清楚知曉16周歲以下在某些情況下不構(gòu)成犯罪。而當(dāng)前對(duì)于16周歲以下被行政處罰的未成年人，多適用行政拘留不執(zhí)行的規(guī)定。在實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，公安機(jī)關(guān)在作出行政拘留不執(zhí)行決定后，通常僅對(duì)其進(jìn)行10到30分鐘的訓(xùn)誡便釋放，缺乏后續(xù)管理措施。”

預(yù)防未成年人犯罪法第四十條規(guī)定：公安機(jī)關(guān)接到舉報(bào)或者發(fā)現(xiàn)未成年人有嚴(yán)重不良行為的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)制止，依法調(diào)查處理，并可以責(zé)令其父母或監(jiān)護(hù)人采取措施嚴(yán)加管教。

第四十一條則列出了公安機(jī)關(guān)可以視情節(jié)采取的9類具體矯治教育措施，包括予以訓(xùn)誡，責(zé)令具結(jié)悔過，責(zé)令定期報(bào)告活動(dòng)情況，接受心理輔導(dǎo)、行為矯治，參加社會(huì)服務(wù)活動(dòng)，接受社會(huì)觀護(hù)等。

羅建武向記者透露：“在實(shí)踐中，公安機(jī)關(guān)一般依據(jù)治安管理處罰法的規(guī)定進(jìn)行處置，在以往雖然預(yù)防未成年人犯罪法中規(guī)定了公安機(jī)關(guān)可以采取具體矯治措施，但因在治安管理處罰法中缺乏相關(guān)依據(jù)，公安機(jī)關(guān)一般只對(duì)未成年人做口頭訓(xùn)誡?！?/p>

“此次條款有利于破解實(shí)踐中因預(yù)防未成年人犯罪法和治安管理處罰法沒有銜接，造成不予處罰未成年人在公安機(jī)關(guān)階段無法及時(shí)進(jìn)行教育矯治的法律依據(jù)困境，也避免了對(duì)未成年人治安違法‘一放了之’。例如，對(duì)14周歲至16周歲多次實(shí)施輕微違法行為的未成年人，過去可能僅作訓(xùn)誡，現(xiàn)需強(qiáng)制介入矯治措施。”羅建武說。

在苑寧寧看來：“過去對(duì)因年齡原因不予處罰的未成年人的處理存在模糊地帶。此條明確賦權(quán)并要求公安機(jī)關(guān)承擔(dān)法定責(zé)任，堵住了制度疏漏，標(biāo)志著我國未成年人處遇模式從單一懲戒向‘處罰-矯治’二元結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型。更重要的是，其解決了之前低齡未成年人治安違法‘無責(zé)即無管’漏洞，通過法法銜接，實(shí)現(xiàn)對(duì)未成年人有效矯治，有利于阻斷其違法犯罪進(jìn)程?！?/p>

明確將欺凌定性為違法行為

近年來，多起校園欺凌事件成為社會(huì)關(guān)注熱點(diǎn)。

2023年9月，山西省大同市大成雙語學(xué)校一家長在網(wǎng)上發(fā)文反映自己四年級(jí)的兒子在校一年半時(shí)間內(nèi)一直遭到同班同宿舍的同學(xué)趙某某欺凌的事件。該事件因兩名欺凌者均為未成年人，欺凌手段卻極其惡劣引發(fā)社會(huì)關(guān)注。

2023年9月26日，大同市聯(lián)合工作組發(fā)布《關(guān)于大成雙語學(xué)校未成年人欺凌事件的調(diào)查處理情況通報(bào)》：因趙某某、晉某某均系未成年人，公安機(jī)關(guān)對(duì)趙某某、晉某某依法予以訓(xùn)誡，責(zé)令其接受心理輔導(dǎo)、行為矯治。

中國青少年研究中心“青少年法治教育研究”課題組2020年至2022年針對(duì)3108名未成年學(xué)生的調(diào)研顯示，53.5%的學(xué)生遭受過校園欺凌。

回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，新修訂的治安管理處罰法將欺凌納入規(guī)制范疇。

新修訂的治安管理處罰法第六十條明確，以毆打、侮辱、恐嚇等方式實(shí)施學(xué)生欺凌，違反治安管理的，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依照本法、預(yù)防未成年人犯罪法的規(guī)定，給予治安管理處罰、采取相應(yīng)矯治教育等措施。

“法律明確將欺凌定性為違法行為，對(duì)施暴者、潛在施暴者、旁觀者、學(xué)校、家長都傳達(dá)了強(qiáng)烈信號(hào)：欺凌不是小打小鬧，是法律底線不可碰觸的，具有重要的宣示作用和行為規(guī)范指引功能。”苑寧寧表示，另一方，明確公安機(jī)關(guān)的角色和責(zé)任，公安機(jī)關(guān)介入、調(diào)查、處罰學(xué)生欺凌行為有了更清晰的法律授權(quán)和職責(zé)指向，提升了應(yīng)對(duì)效率。

羅建武向記者表示，將校園欺凌納入治安管理處罰法與預(yù)防未成年人犯罪法形成銜接，構(gòu)建了分層處理模式。在預(yù)防未成年人犯罪法中，學(xué)生欺凌行為若情節(jié)嚴(yán)重，學(xué)校可依據(jù)相關(guān)管理教育措施進(jìn)行處理，而新修訂的治安管理處罰法則規(guī)定，超出學(xué)校處理范圍的嚴(yán)重欺凌行為將納入治安管理處罰范疇。如此一來，形成了“學(xué)校管理教育輕行為，公安機(jī)關(guān)處理嚴(yán)重行為”的層次性應(yīng)對(duì)機(jī)制，既避免了學(xué)校對(duì)嚴(yán)重治安違法行為處理無力的情況，也防止了公安機(jī)關(guān)對(duì)所有情節(jié)的欺凌行為都介入處理，使校園欺凌治理更加合理高效。

此外，如果學(xué)校未按規(guī)定報(bào)告或者處置嚴(yán)重學(xué)生欺凌事件，將被責(zé)令改正，對(duì)其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，建議有關(guān)部門依法予以處分。

在苑寧寧看來，學(xué)校在防治校園欺凌中具有核心作用，強(qiáng)調(diào)其法律責(zé)任至關(guān)重要。

“教師和管理人員接觸學(xué)生時(shí)間最長、環(huán)境最近，理應(yīng)最易發(fā)現(xiàn)欺凌苗頭或事件。他們是識(shí)別和早期干預(yù)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。現(xiàn)實(shí)中，部分學(xué)校因害怕影響聲譽(yù)、處理難度大或考核壓力而存在瞞報(bào)、淡化處理、甚至掩蓋問題的傾向，導(dǎo)致欺凌長期化、升級(jí)化。未成年人保護(hù)法明確對(duì)于嚴(yán)重的學(xué)生欺凌，學(xué)校應(yīng)當(dāng)及時(shí)報(bào)告和妥善處置，治安管理處罰法對(duì)此進(jìn)一步明確失責(zé)的法律后果，對(duì)不報(bào)告、不處置的責(zé)任人予以追責(zé)，是強(qiáng)有力的倒逼機(jī)制，督促學(xué)校正視問題?！痹穼帉幷f。