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聚焦不當行政行為救濟理論，完善行政救濟理論體系——評《不當行政行為救濟論》
2022-06-28 17:23:00 來源：
林莉紅（武漢大學法學院教授、博士生導師）
現代行政救濟制度主要是以違法行政行為的侵權救濟為核心建構的。行政法學理論與實務界較少關注不當行政行為（以下有時簡稱不當行為）的侵權救濟。所謂不當行政行為，是指不符合合理行政、良好行政標準的行政行為。作為瑕疵行政行為的類型之一，不當行政行為也會侵害行政相對人的合法權益。在全面推進依法治國、加快建設法治政府的時代背景下，研究不當行政行為的侵權救濟具有重要的理論價值和現實意義。
張峰振教授所著《不當行政行為救濟論》是研究不當行政行為救濟理論的力作。該部著作在不當行政行為救濟領域深入挖掘，精耕細作，旁征博引，實屬難能可貴。在《行政訴訟法》將明顯不當確立為合法性審查標準，《行政復議法》即將修改之際，不當行政行為救濟面臨新的課題。如，行政復議與行政訴訟在救濟對象上是否存在差異？行政復議能否為不構成明顯不當的一般不當行為提供救濟？何謂明顯不當行為？明顯不當行為的司法審查標準是什么？一般不當行為如何救濟？不當行政行為與違法行政行為的救濟方式是否存在不同？除了行政系統內的救濟途徑外，是否可以建構其他救濟途徑，如非司法異體救濟不當行政行為的途徑？等等。這些問題構成了本部著作的研究緣起和主要研究內容。
《不當行政行為救濟論》在不當行政行為救濟研究方面創新頗多。首先，區分不當行政行為的類型，并對其分類研究。明確將不當行政行為區分為明顯不當行為和一般不當行為，并分別對其救濟問題展開研究，是本部著作對不當行政行為救濟分類研究的重要貢獻，也是對《行政訴訟法》將明顯不當行政行為納入救濟范圍的理論回應。
其次，提出不當行政行為的救濟理念。不當行政行為救濟應摒棄一元化傾向，堅持多元救濟理念；反思同體監督和救濟，秉持異體監督和救濟理念；堅持依法行政底線，追求良好行政理念。救濟理念的確立為不當行政行為救濟制度的完善指明了方向。
再次，闡述了一般不當和明顯不當行為救濟制度的缺陷，并提出了完善建議。現有一般不當行為的救濟主要是行政系統內救濟。作為行政系統內救濟的主要途徑，行政復議雖然立法目的包括了對不當行政行為的侵權救濟，但《行政復議法》卻沒有為一般不當行政行為受害者提供相應的救濟方式。從這個角度看，行政復議無法為一般不當行政行為受害人提供救濟。行政訴訟也不能為一般不當行為受害人提供救濟。關于明顯不當行為的救濟，《行政復議法》與《行政訴訟法》中的明顯不當判斷標準，應借鑒無效行政行為的判斷標準，即“重大且明顯說”。只有表面上顯而易見、程度上嚴重的不當，即重大且明顯的不當，才構成明顯不當行政行為。明顯不當行政行為本質上是合理性領域的問題，因其明顯不當，超越了一般理性人所能接受的不當限度，而由法律將其擬制為違法行為，從而使合理性問題轉化為合法性問題，進入行政訴訟視野，接受司法審查。明顯不當行為主要指裁量領域的行為，并且立法本意是將其限定為結果裁量。但從司法實踐看，其適用范圍大大超出了立法設立的目的。在明顯不當行政行為的司法救濟方式上，由于明顯不當本質上是合理性問題，將其完全適用于合法性問題的救濟方式，存在著銜接上的障礙，典型的如撤銷重作判決方式。存在合法性問題的行政行為撤銷后未必都要重作，但明顯不當行政行為撤銷后一般應重作一個新的行為。
最后，論證了我國不當行政行為非司法異體救濟的路徑。在2018年《憲法修正案》和《中華人民共和國監察法》通過后，面對我國法治發展的新形勢，本部著作在借鑒域外申訴專員制度的基礎上，提出了由監察委員會救濟不當行政行為的制度構想。
《不當行政行為救濟論》聚焦不當行政行為救濟理論，完善行政行為救濟理論體系，為全面推進依法治國、加快建設法治國家、全方位保護行政相對人合法權益提供了理論支撐。本部著作與張峰振教授之前出版的《違法行政行為治愈論》，可謂關于瑕疵行政行為研究的姊妹篇。它體現了作者長期以來對于瑕疵行政行為問題的持續關注和深入思考。當然，與眾多學術成果一樣，書中部分觀點和創新，可能仍有繼續深入討論的空間。但瑕不掩瑜，作者獨特的視角和新穎的觀點無疑會促進不當行政行為救濟理論的發展和制度的完善。（責任編輯 答笛）
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