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生態(tài)環(huán)境法典草案通過理念創(chuàng)新、制度集成、責任強化和科技賦能，構(gòu)建了“預(yù)防—治理—修復(fù)—監(jiān)管—追責”的全鏈條法治體系，既回應(yīng)了當前生態(tài)環(huán)境復(fù)雜挑戰(zhàn)，也為高質(zhì)量發(fā)展提供了明確的法治路徑，標志著我國生態(tài)環(huán)境保護立法進入系統(tǒng)化、現(xiàn)代化的新階段

《法治周末》記者 孫繼斌

5編、1188條……4月27日上午，《中華人民共和國生態(tài)環(huán)境法典（草案）》（以下簡稱“生態(tài)環(huán)境法典草案”），提請十四屆全國人大常委會第十五次會議首次審議。這將是繼民法典后，我國第二部以“法典”命名的法律。

全國人大常委會法工委主任沈春耀在十四屆全國人大常委會第十五次會議上作關(guān)于生態(tài)環(huán)境法典草案的說明時表示，編纂生態(tài)環(huán)境法典，是“總結(jié)實踐經(jīng)驗，適應(yīng)時代要求，同步推進高質(zhì)量發(fā)展和高水平保護，對我國現(xiàn)行的污染防治、生態(tài)保護、綠色低碳發(fā)展等方面的生態(tài)環(huán)境法律制度機制和規(guī)則規(guī)范進行全面系統(tǒng)的編訂纂修”。

北京市法學會環(huán)境資源法學研究會會長、首都經(jīng)濟貿(mào)易大學法學院教授高桂林認為，生態(tài)環(huán)境法典草案整合了生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域的核心法律制度，以“推進人與自然和諧共生的現(xiàn)代化”為目標，在立法理念、制度設(shè)計、治理機制等方面體現(xiàn)出諸多創(chuàng)新與亮點。

從環(huán)保法到生態(tài)環(huán)境法典

1979年9月13日，我國第一部環(huán)境法律——《中華人民共和國環(huán)境保護法(試行)》頒布，標志著我國環(huán)境保護開始步入依法管理的軌道。

1981年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于在國民經(jīng)濟調(diào)整時期加強環(huán)境保護工作的決定》，提出了“誰污染、誰治理”的原則。

1982年2月5日，國務(wù)院頒布《征收排污費暫行辦法》，排污收費制度正式建立。

1983年12月31日，第二次全國環(huán)境保護會議明確提出環(huán)境保護是我國的一項基本國策。

1989年12月26日，七屆全國人大常委會第十一次會議通過《中華人民共和國環(huán)境保護法》。

2014年4月24日，經(jīng)過四審的修訂后的《中華人民共和國環(huán)保法》（以下簡稱“新環(huán)保法”）在十二屆全國人大常委會第八次會議上獲得通過，于2015年1月1日起施行。新環(huán)保法規(guī)定，每年的6月5日為環(huán)境日。此外，違反新環(huán)保法4項規(guī)定將被行政拘留。新環(huán)保法也被稱為“史上最嚴”的環(huán)境保護法律。

新環(huán)保法是我國環(huán)境保護的基礎(chǔ)性法律，它明確了環(huán)境保護的基本原則、制度和措施。其中，保護優(yōu)先、預(yù)防為主、綜合治理、公眾參與、損害擔責是環(huán)境保護的基本原則。該法還規(guī)定了各級人民政府、企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者以及公民在環(huán)境保護中的責任和義務(wù)。

資料顯示，我國環(huán)保方面的法律主要有6部，包括環(huán)境保護法、水污染防治法、大氣污染防治法、固體廢物污染環(huán)境防治法、環(huán)境噪聲污染防治法和海洋環(huán)境保護法。

除了上述法律外，還有一系列與環(huán)境保護相關(guān)的法律，如森林法、草原法、漁業(yè)法等。這些法律針對特定的環(huán)境要素或資源進行了詳細規(guī)定，以保護和管理這些資源，防止其受到破壞和污染。

應(yīng)該說，從1989年環(huán)境保護法正式通過，到一系列環(huán)境保護法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)范性文件的頒布、發(fā)布，我國生態(tài)環(huán)境保護工作已經(jīng)進入法治化軌道。

2023年年底，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面推進美麗中國建設(shè)的意見》明確要求“推進生態(tài)環(huán)境法典編纂”。

2024年7月，黨的二十屆三中全會通過《中共中央關(guān)于進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的決定》，其中明確部署“編纂生態(tài)環(huán)境法典”。

十四屆全國人大常委會把生態(tài)環(huán)境法典編纂寫入立法規(guī)劃，直至這次提請十四屆全國人大常委會第十五次會議首次審議。我們離生態(tài)環(huán)境法典越來越近了。

整合多部單行法規(guī)

草案共分五編，依次為：總則編、污染防治編、生態(tài)保護編、綠色低碳發(fā)展編、法律責任和附則編，共1188條。

高桂林向《法治周末》記者介紹說，這不是簡單的法律匯編，也不是完全的新立新定，而是有機整合現(xiàn)行法律和規(guī)則。立法機關(guān)采取“適度法典化”的模式，將現(xiàn)行一系列法律整體或擇其要旨要則納入法典，同時針對尚未立法的前瞻性領(lǐng)域作出原則性、引領(lǐng)性規(guī)定。具體說來，涵蓋以下幾個方面：

污染防治方面，包括大氣污染防治法、水污染防治法、土壤污染防治法等。這些法律分別對大氣、水、土壤等環(huán)境要素的污染防治作出了系統(tǒng)規(guī)定，法典將相關(guān)內(nèi)容進行整合，形成統(tǒng)一的污染防治篇章，使污染防治的法律規(guī)范更加系統(tǒng)、協(xié)調(diào)。

生態(tài)保護方面，涵蓋了森林法、草原法、濕地保護法、野生動物保護法等。這些法律針對不同的生態(tài)系統(tǒng)和生物資源進行保護，法典將其有關(guān)生態(tài)保護的原則、制度、措施等進行梳理和整合，強化了生態(tài)系統(tǒng)的整體保護和修復(fù)。

資源利用方面，涉及礦產(chǎn)資源法、水法、土地管理法等。這些法律規(guī)范了各類自然資源的開發(fā)、利用和保護，法典對其中關(guān)于資源合理利用、節(jié)約使用以及資源保護與生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)的內(nèi)容進行整合，以實現(xiàn)資源利用與生態(tài)環(huán)境保護的有機統(tǒng)一。

環(huán)境管理與監(jiān)督方面，涉及環(huán)境保護法（這是環(huán)境保護領(lǐng)域的基礎(chǔ)性法律，規(guī)定了環(huán)境保護的基本原則、制度和措施，為其他單行法提供了指導和依據(jù)），以及環(huán)境影響評價法和《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》等。這些法律法規(guī)對環(huán)境管理的體制、程序、制度以及監(jiān)督機制等作出規(guī)定，法典將相關(guān)內(nèi)容進行優(yōu)化整合，完善了生態(tài)環(huán)境管理和監(jiān)督的法律體系。

高桂林說，通過對這些單行法規(guī)的整合，生態(tài)環(huán)境法典草案形成了一個更加系統(tǒng)、全面、協(xié)調(diào)的生態(tài)環(huán)境法律體系，有助于提高生態(tài)環(huán)境治理的科學性、系統(tǒng)性和有效性。具體的整合內(nèi)容和方式可能會根據(jù)法典的編纂思路和實際需要有所調(diào)整和完善。

創(chuàng)新與亮點

繼民法典之后，首次亮相的生態(tài)環(huán)境法典草案有哪些重要看點，或者說有什么亮點呢？高桂林認為，生態(tài)環(huán)境法典草案在立法理念、制度設(shè)計、治理機制等方面體現(xiàn)出諸多創(chuàng)新與亮點，主要有五個方面。

第一，立法理念方面，確立了“大生態(tài)”保護格局。

將生態(tài)文明理念、綠水青山就是金山銀山等重要思想納入法律原則，確立“山水林田湖草沙一體化保護和系統(tǒng)治理”原則，突破傳統(tǒng)單一要素保護模式，強調(diào)生態(tài)系統(tǒng)的整體性、系統(tǒng)性保護。

提出“協(xié)同推進降碳、減污、擴綠、增長”，將綠色發(fā)展融入經(jīng)濟社會各領(lǐng)域，明確節(jié)約資源和保護生態(tài)環(huán)境為國家基本國策，推動高質(zhì)量發(fā)展與高水平保護協(xié)同。

建立生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制，通過確權(quán)登記、價值評價、區(qū)域公用品牌創(chuàng)建等路徑，促進生態(tài)資源轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟價值，助力鄉(xiāng)村振興與可持續(xù)發(fā)展。 

第二，制度創(chuàng)新方面，構(gòu)建全鏈條、多層次的生態(tài)環(huán)境保護體系。

具體表現(xiàn)在以下三個方面：

一是監(jiān)管制度系統(tǒng)化。確立責任清單與協(xié)同機制，即建立生態(tài)環(huán)境保護責任清單制度、河湖長制、林長制，明確地方政府及部門責任；設(shè)立跨行政區(qū)域聯(lián)合保護協(xié)調(diào)機制，解決流域、海域等跨區(qū)域污染防治難題。進行生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控，即實施“三線一單”（生態(tài)保護紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線、生態(tài)環(huán)境準入清單）制度，強化國土空間規(guī)劃與生態(tài)環(huán)境準入的聯(lián)動，從源頭管控開發(fā)行為。確立排污許可與信用監(jiān)管制度，即以排污許可制為核心案構(gòu)建“守信激勵、失信懲戒”機制。

二是污染防治精準化。即多種污染物協(xié)同控制、全過程防控、區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控。

三是生態(tài)保護立體化。表現(xiàn)在三個方面：一是自然保護地體系升級。構(gòu)建以國家公園為主體、自然保護區(qū)為基礎(chǔ)、自然公園為補充的體系，嚴格保護生態(tài)功能重要區(qū)域，允許一般控制區(qū)合理利用，平衡保護與發(fā)展。二是生物多樣性全鏈條保護。建立生物多樣性調(diào)查、監(jiān)測、評估制度，強化外來物種防控，禁止擅自引進、釋放外來物種，明確遺傳資源對外提供的國家共享惠益機制。三是生態(tài)修復(fù)制度化。規(guī)定礦山、濕地、海洋等生態(tài)修復(fù)的責任主體、技術(shù)要求與驗收標準，建立修復(fù)成效評估機制，確保“誰破壞、誰修復(fù)”。 

第三，治理機制方面，多元共治與科技支撐并重。

首先是多元主體責任強化。明確地方政府對本行政區(qū)域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量負責，同時鼓勵基層組織、社會組織、公眾參與監(jiān)督，賦予符合條件的社會組織公益訴訟資格。 

同時壓實企業(yè)責任，要求企業(yè)建立污染防治責任制度，實施清潔生產(chǎn)審核，承擔生態(tài)修復(fù)與賠償責任，對違規(guī)排放實行按日連續(xù)處罰。

其次是科技與數(shù)據(jù)賦能。建立全國統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，推進自動監(jiān)測、衛(wèi)星遙感等技術(shù)應(yīng)用，實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，提升精準監(jiān)管能力。鼓勵生態(tài)環(huán)境科技研發(fā)，推廣低碳技術(shù)、循環(huán)經(jīng)濟模式，支持光伏、風電等清潔能源發(fā)展，明確落后技術(shù)、設(shè)備淘汰制度。

再次是公眾參與制度化。設(shè)立“全國生態(tài)日”，強化生態(tài)文明宣傳教育；規(guī)定規(guī)劃、環(huán)評等環(huán)節(jié)的公眾參與機制，保障公民環(huán)境知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

第四，法律責任方面，嚴懲違法與修復(fù)救濟結(jié)合。

首先是處罰力度升級。對偷排、篡改監(jiān)測數(shù)據(jù)等惡意違法行為，提高罰款額度（如通過暗管排放污染物可處10萬元至100萬元罰款），并對直接責任人行政拘留（5日至15日）。

實行“雙罰制”，既處罰違法企業(yè)，也對其法定代表人、主要負責人追責，罰款額度最高可達違法所得5倍。 

其次是建立生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，明確磋商、訴訟機制，支持檢察院、社會組織提起公益訴訟，解決“企業(yè)污染、公眾買單”問題。

規(guī)定修復(fù)責任優(yōu)先，無法修復(fù)時實施替代治理，確保生態(tài)環(huán)境損害得到及時救濟。　　

第五，銜接與整合方面，統(tǒng)一法典與單行法的協(xié)調(diào)。

首先是法律體系整合，即整合環(huán)境保護法、大氣污染防治法等十幾部單行法內(nèi)容，統(tǒng)一術(shù)語、標準和監(jiān)管機制，避免法律沖突，提升執(zhí)法效率。

其次是與國際規(guī)則對接，履行國際條約義務(wù)，參與全球環(huán)境治理，引入碳市場、排污權(quán)交易等市場化手段，接軌國際綠色經(jīng)貿(mào)規(guī)則。 

高桂林總結(jié)說，生態(tài)環(huán)境法典草案通過理念創(chuàng)新、制度集成、責任強化和科技賦能，構(gòu)建了“預(yù)防—治理—修復(fù)—監(jiān)管—追責”的全鏈條法治體系，既回應(yīng)了當前生態(tài)環(huán)境保護面臨的復(fù)雜挑戰(zhàn)，也為高質(zhì)量發(fā)展提供了明確的法治路徑，標志著我國生態(tài)環(huán)境保護立法進入系統(tǒng)化、現(xiàn)代化的新階段。

“從世界范圍來看，生態(tài)環(huán)境法典的編纂并沒有特別成熟的經(jīng)驗，也沒有相對固定的框架可循。”全國人大環(huán)資委副主任委員呂忠梅在《法治日報》上撰文說，“這些年生態(tài)文明建設(shè)的創(chuàng)新發(fā)展，為編纂法典奠定了堅實基礎(chǔ)，我們有條件、有能力也有責任打造好這部法典。”